O fortalecimento recente do Congresso Nacional ocorreu com base em regras informais que concentraram poder nas presidências da Câmara e do Senado. Essa dinâmica esvaziou o trabalho de outras instâncias, como as comissões, e reduziu a previsibilidade e a transparência do processo legislativo. O diagnóstico faz parte de um documento divulgado pela Fundação Fernando Henrique Cardoso nesta semana.
Esse é o segundo “policy paper” de uma série da instituição sobre os desafios institucionais e propostas para o aprimoramento da democracia brasileira. O primeiro, de outubro do ano passado, tratou do STF (Supremo Tribunal Federal). O formato consiste em um texto técnico que analisa um problema e sugere soluções.
Na análise, a pesquisadora Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, e Sergio Fausto, diretor da fundação, partem do princípio de que o Congresso passou a ter “maior protagonismo na definição da agenda pública e das políticas governamentais” nas últimas duas décadas. Esse movimento é observado tanto no aumento da produção legislativa quanto na diversificação dos temas tratados em leis.
Os autores ressaltam que o fortalecimento do Congresso, por si só, não deve ser visto com desconfiança. O problema, segundo eles, foi a forma como isso aconteceu. O texto afirma que “parcela importante desse fortalecimento ocorreu precisamente por vias informais”, o que gerou distorções no funcionamento das comissões permanentes, no uso das emendas orçamentárias e na organização da agenda legislativa.
Um exemplo citado é o sistema de votação híbrido, que permitiu a participação remota durante a pandemia de Covid-19 e foi mantido em algumas sessões mesmo após o fim da emergência sanitária. Em 2021, a PEC dos Precatórios foi votada com participação remota de parlamentares que estavam em Glasgow, na Escócia, para a COP26.
Beatriz Rey afirma que a discricionariedade da Presidência da Câmara é preocupante, pois permite que a deliberação remota continue sendo usada de maneira informal. Com a dispensa da biometria, o presidente da Casa pode facilitar a obtenção de quórum em votações de seu interesse.
Outro ponto abordado é o colégio de líderes, instância formada pelas lideranças partidárias que organiza a agenda do plenário. Os pesquisadores indicam que o grupo passou a operar “em uma zona intermediária entre a formalidade e a informalidade”, com reuniões até fora da Câmara. Rey conta que, na gestão de Arthur Lira (PP-AL), não se sabia se a reunião do colegiado estava ocorrendo. Um líder relatou que, ao chegar ao encontro, foi questionado por Lira sobre o que fazia ali.
Para ela, Hugo Motta (Republicanos-PB), atual presidente da Câmara, tornou as reuniões públicas por insatisfação dos próprios parlamentares. “Se você fica sem as regras respeitadas, a personalidade do presidente da Câmara vai influenciar como os trabalhos serão conduzidos”, afirma.
O estudo contou com um grupo de discussões que envolveu o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia e o ex-deputado Marcus Pestana. Entre as recomendações estão a retomada da deliberação presencial como regra, o fortalecimento das comissões, critérios mais rígidos para o apensamento de proposições, o restabelecimento das comissões mistas para análise de medidas provisórias e a formalização do Colégio de Líderes.
A questão das emendas orçamentárias, considerada a pauta mais sensível do Congresso no momento, aparece no documento como tema para uma futura agenda de reforma. Rey diz que o assunto é tão relevante que merece um documento próprio. Os autores recomendam que as emendas sejam formuladas pelas comissões e que o limite financeiro deixe de estar vinculado à receita corrente líquida ou ao orçamento do exercício anterior corrigido pela inflação.
Na conclusão, Rey e Fausto afirmam que as mudanças dependem da capacidade do Congresso de construir “um movimento de autorregulação institucional à altura dos desafios que enfrenta”. A pesquisadora diz que espera que os parlamentares leiam o documento e que ele inspire projetos que alterem o regimento atual. Ela reconhece que há insatisfação interna em relação ao tema, mas se mostra pessimista quanto às emendas orçamentárias. “Quando se ganha mais poder, é difícil ceder”, afirma.
Rey conta que estava na Câmara na eleição de Hugo Motta e ouviu de parlamentares, da direita à esquerda, que “estava difícil trabalhar porque o processo estava ficando imprevisível”. Ela conclui que a falta de regras claras prejudica parlamentares, imprensa, academia e cidadãos. “Uma política que é decidida quando se diminui o espaço de deliberação vai ser empobrecida”, diz.
